黨領導新中國水利事業的歷史經驗與啟示
中共水利部黨組
中國共產黨領導下的治水歷史是中國共產黨百年歷史的重要組成部分。不論是革命、建設、改革時期，還是新時代，黨領導下的水利事業始終堅持以人民為中心，始終以服務保障國民經濟和社會發展為使命，適應我國國情水情特點，適應各個時期國家中心工作需要，不斷優化調整治水方針思路和主要任務，革故鼎新、攻堅克難，以治水成效支撐了中華民族從站起來、富起來到強起來的歷史性飛躍。
一、黨領導下水利事業的輝煌成就
黨領導下的百年治水史大體上可以劃分為四個歷史時期：新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期、中國特色社會主義新時代。歷經四個時期的不懈努力和艱苦奮斗，黨領導下的水利事業發生了翻天覆地的變化，取得了歷史性成就。
（一）新民主主義革命時期
這一時期，黨領導我國的革命事業從“星星之火”發展成“燎原之勢”，在江西瑞金、陜西延安，黨領導建立了革命政權，開始有組織有計劃地發展紅色根據地的水利事業，極大地促進了農業生產連年豐收，有效解決了廣大軍民的糧食問題，為根據地建設、紅色政權鞏固和革命事業發展作出了巨大貢獻。
在中央蘇區，黨和蘇維埃政府就對水利工作非常重視。1931年，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，在中央土地人民委員部專門設立山林水利局，這是中國共產黨領導建立的第一個負責水利建設事業的機構。從此，蘇區的山林水利工作朝著有計劃有規模的方向發展。臨時中央政府先后頒布《中華蘇維埃共和國土地法》《山林保護條例》《怎樣分配水利》等法律和條例，合理分配山林水利資源，促進水利和農業的發展。《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃組織法》規定從鄉至省均設立水利機構，“管理陂圳、河堤、池塘的修筑與開發，水車的修理和添置，山林的種植、培育、保護與開墾等”。這一時期，毛澤東首次提出著名的“水利是農業的命脈”科學論斷，親自帶領區鄉政府干部，勘山察水尋找水源，修筑水陂水圳，開挖水井。蘇區干部身體力行，帶動廣大軍民開渠筑壩，打井抗旱，車水潤田，解決了許多水利問題。
延安十三年，黨領導下的水利事業迅猛發展。1937年陜甘寧邊區政府成立后，治水問題被提上議事日程，水利工作從一家一戶的傳統模式轉變為政府有組織地推進水利工程建設。1939年《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》規定，“開墾荒地，興修水利，改良耕種，增加農業生產， 組織春耕秋收運動”。邊區政府每年制定年度經濟建設計劃都強調，要“廣泛發展水利”“多修水利”“把修水利作為重要工作之一”。特別是隨著大生產運動進入高潮，水利工程規模從小微化向適應生產力發展要求的小中型方向轉變，極大地促進了農業生產發展。各級黨委政府在非常困難的情況下，撥出專款修建水利工程，大力倡辦民間小型水利，建成延安裴莊渠（幸福渠）、子長渠、靖邊楊橋畔渠、綏德綏惠渠等一批重點水利工程和數量眾多的小型水利工程。南泥灣從荒無人煙的“爛泥灣”開發成陜北的“好江南”，水利建設發揮了關鍵作用。得益于興修水利，邊區水利灌溉的耕地面積、糧食產量迅速增加，水澆地從1937年801畝增加到1943年41109畝，糧食產量由100萬石左右增加到200萬石以上，邊區軍民基本實現豐衣足食。1946年—1949年解放戰爭期間，山東解放區與冀魯豫解放區的人民在黨的正確領導下，克服困難，修復黃河堤防，組織防汛，開啟了“人民治黃”新篇章。
（二）社會主義革命和建設時期
這一時期，面對嚴重的水旱災害和日益增大的糧食生產壓力，黨領導全國人民開展了轟轟烈烈的“興修水利大會戰”，建成一大批防洪灌溉基礎設施，有力支撐了國民經濟的恢復和發展。
新中國成立之初，面對水利殘缺不全、江河泛濫成災的落后局面，治理水旱災害，保障人民生命財產安全、恢復農業生產，成為擺在黨和政府面前十分緊迫而艱巨的任務。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議把興修水利、防洪抗旱、疏浚河流等寫入《中國人民政治協商會議共同綱領》。1957年黨中央、國務院對水利建設提出“必須切實貫徹執行小型為主，中型為輔，必要和可能的條件下興修大型工程”方針。這一時期，水利工作的重點是防洪排澇、整治河道、恢復灌區。1949年和1950年，淮河接連發生流域性洪水，中央人民政府發布《關于治理淮河的決定》，明確“蓄泄兼籌”治淮方針，這是新中國成立后中央政府就大江大河治理作出的第一個決定。1951年，毛澤東發出“一定要把淮河修好”的號召，把大規模治淮推向高潮。1950年，我國在黃河下游實施大堤加培工程，每年投入勞力20萬到25萬人，寬河固堤，廢除民埝，擴大河道排洪能力。1952年，毛澤東視察黃河時指出“要把黃河的事情辦好”，由此掀起大規模治理黃河的高潮。“萬里長江，險在荊江。”1952年中央人民政府作出《關于荊江分洪工程的決定》，開啟了荊江治理的大幕，毛澤東指出，要“為廣大人民的利益，爭取荊江分洪工程的勝利”。1953年，荊江分洪 工程全面建成，并于1954年首次運用，為有效抵御長江出現的流域性特大洪水發揮了重要作用。為根治漢江下游洪水泛濫成災的隱患，1956年，我國建成杜家臺分洪工程，大大提升了漢水下游的防洪能力。此外，各級政府積極引導開展中小型水利設施建設，依靠群眾廣泛興修農田水利，全國灌溉面積發展到4億畝。
“大躍進”和國民經濟調整時期，是黨對中國社會主義建設道路艱辛探索的十年，農田水利建設等開始布局。在黨中央《1956年到1967年全國農業發展綱要（修正草案）》的鼓舞下，農村率先大搞水利建設。1958年《中共中央關于水利工作的指示》明確提出水利建設“以小型工程為主、以蓄水為主、以社隊自辦為主”的“三主”建設方針，成為“大躍進”時期水利建設的發展方略。1960年，黨和國家實行“調整、鞏固、充實、提高”方針，水利工作提出了“發揚大寨精神，大搞小型，全面配套，狠抓管理，更好地為農業增產服務”的“大、小、全、管、好”工作方針。全國性規模空前的群眾性水利建設運動取得很大成績，新中國水利建設史上許多重大工程，如丹江口水利樞紐、青銅峽水利樞紐、劉家峽水利樞紐、北京密云水庫等，都是在這一時期開工建設的。約上億勞動力投身水利建設，共修建九百多座大中型水庫，農田灌溉面積達5億畝。
“文化大革命”期間，在黨和人民的共同努力下，包括水利在內的各項工作在艱難中取得重要進展。在“農業學大寨”和“以糧為綱”精神帶動下，水利建設繼續貫徹“三主”建設方針和“大、小、全、管、好”工作方針，治水規模擴大、投入增加。水利建設在三線建設中成果顯著，甘肅劉家峽水利樞紐、湖北丹江口水庫建成投產，葛洲壩水電站開工建設。全國范圍大規模的農田水利建設廣泛開展，治水和改土相結合，山、水、田、林、路綜合治理，旱澇保收、高產穩產農田建設取得很大成績，農田灌溉面積增加到6.7億畝。
（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期
這一時期，我國經歷了從計劃經濟向市場經濟體制的偉大轉型，水利戰略地位不斷強化，從支撐農業發展向支撐整個國民經濟發展轉變，可持續水利、民生水利得到重視和發展，水利事業取得長足進步。
改革開放初期，我國逐步明確了“加強經營管理，講究經濟效益”的水利工作方針，確立了“全面服務，轉軌變型”的水利改革方向，提出以“兩個支柱（調整水費和開展多種經營）、一把鑰匙（實行不同形式的經濟責任制）”作為加強水利管理、提高工程經濟效益的中心環節，農村水利、水價、水庫移民等領域探索出臺改革措施。1985年，國務院發布《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，標志著水利工程從無償供水轉變為有償供水。1986年，國務院 辦公廳轉發水利電力部《關于抓緊處理水庫移民問題的報告》，明確開發性移民的方向。1988年《中華人民共和國水法》頒布實施，這是新中國成立以來第一部水的基本法，標志著我國水利事業開始走上法治軌道。
20世紀90年代，隨著我國向市場經濟體制轉型，水資源的經濟資源屬性日益凸顯，水利對整個國民經濟發展的支撐作用越來越明顯。1991年，國家“八五”計劃提出，要把水利作為國民經濟的基礎產業，放在重要戰略位置。1995年，黨的十四屆五中全會強調，把水利擺在國民經濟基礎設施建設的首位。在建設市場經濟大背景下，水利投資由國家投資、農民投勞的單一模式轉變為中央、地方、集體、個人多元化共同投入，水利投入不足矛盾得到一定程度緩解。這一時期，大江大河治理明顯加快，長江三峽、黃河小浪底、萬家寨等重點工程相繼開工建設，治淮、治太、洞庭湖治理工程等取得重大進展，農田水利建設蓬勃發展，新增灌溉面積8000多萬畝。依法治水加快推進，《中華人民共和國水土保持法》《淮河流域水污染防治暫行條例》相繼頒布施行。
世紀之交，我國進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設的關鍵時期，經濟社會發生深刻變化，水利發展進入傳統水利向現代水利加快轉變的重要時期。1998年，黨的十五屆三中全會提出，“水利建設要實行興利除害結合，開源節流并重，防洪抗旱并舉”的水利工作方針。2000年，黨的十五屆五中全會把水資源同糧食、石油一起作為國家重要戰略資源，提高到可持續發展的高度予以重視。2011年，中央一號文件聚焦水利，中央水利工作會議召開，強調要走出一條中國特色水利現代化道路。這一時期，水利投入快速增長，水利基礎設施建設大規模開展，南水北調東線、中線工程相繼開工，新一輪治淮拉開帷幕，農村飲水安全保障工程全面推進。水利改革向縱深推進，水務一體化取得重要進展，東陽義烏水權協議開啟我國水權交易的先河，農業水價綜合改革試點實施。
（四）中國特色社會主義新時代
習近平總書記高度重視治水工作。黨的十八大以來，習近平總書記專門就保障國家水安全發表重要講話并提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，為水利改革發展提供了根本遵循和行動指南。習近平總書記多次赴長江沿線考察，就推動長江經濟帶發展召開座談會，推動沿江省市共抓大保護、不搞大開發。習近平總書記多次考察黃河，主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，強調“讓黃河成為造福人民的幸福河”。2021年，習近平總書記在河南省南陽市主持召開推進南水北調后續工程高質量發展座談會，為推進南水北調后續工程高質量發展指明了方向，提供了根本遵循。習近平總書記還親自考察了安徽淮河治理、吉林查干湖南湖生態保護、昆明滇池保護治理和水質改善情況，以及三峽工程等“國之重器”發揮作用情況。
全新的治水思路引領水利改革發展步入快車道。在水利建設方面，三峽工程持續發揮巨大綜合效益，南水北調東線、中線一期工程先后通水，淮河出山店、西江大藤峽、河 湖水系連通、大型灌區續建配套、農村飲水安全保障工程等加快建設，進一步完善了江河流域防洪體系，優化了水資源配置格局，筑牢了國計民生根基。2014年國務院確定172項節水供水重大水利工程建設，2020年國務院部署推進150項重大水利工程建設，水利投資為經濟高質量發展注入強勁動能，水利工程促就業穩增長保民生作用凸顯。在水利改革方面，最嚴格水資源管理制度全面建立，從宏觀到微觀的水資源管控體系基本建成，水資源剛性約束作用明顯增強；2014年全國水權改革試點啟動，2016年國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》，水權水價水市場改革深入推進；水利投融資機制改革取得積極進展，投融資規模創歷史新高，結構更趨合理；《中華人民共和國長江保護法》頒布實施，開啟了流域管理有法可依的嶄新局面。
這一時期，黨領導統籌推進水災害防治、水資源節約、水生態保護修復、水環境治理，解決了許多長期想解決而沒有解決的水問題。我國水旱災害防御能力持續提升，有效應對1998年以來最嚴重汛情，科學抗御長江、淮河、太湖流域多次大洪水、特大洪水；農村貧困人口飲水安全問題全面解決，83%以上農村人口用上安全放心的自來水，農村為吃水發愁、缺水找水的歷史宣告終結；華北地區地下水超采綜合治理全面實施，“節”“控”“調”“管”多措并舉，地下水水位下降趨勢得到有效遏制；河長制湖長制全面建立，上百萬名黨政領導干部參加到江河治理中，河湖面貌煥然一新。
歷經百年，黨領導下的水利事業成就輝煌、舉世矚目。在防洪減災方面，基本建成以堤防為基礎、江河控制性工程為骨干、蓄滯洪區為主要手段、工程措施與非工程措施相結合的防洪減災體系，洪澇和干旱災害年均損失率分別降低到0.28%、0.05%，水旱災害防御能力明顯增強。在水資源配置方面，以跨流域調水工程、區域水資源配置工程和重點水源工程為框架的“四橫三縱、南北調配、東西互濟”的水資源配置格局初步形成，全國水利工程供水能力超過8700億立方米，城鄉供水保障能力顯著提升，全國農村集中供水率達到88%。在農田水利方面，全國農田有效灌溉面積增加到10.3億畝，有力保障了國家糧食安全。在水生態保護方面，地下水超采綜合治理、河湖生態補水、水土流失防治等水生態保護修復工程扎實推進，水生態環境面貌呈現持續向好態勢。在水利管理方面，初步形成以水法為核心的水法規體系，基本形成統一管理與專業管理相結合、流域管理與行政區域管理相結合以及中央與地方分級管理的水利管理體制機制，依法治水、科學治水更加有力。在水利改革方面，水權水市場制度建設、水價改革、水利工程建設管理等領域的改革深入推進，成效顯現。在水利科技方面，科技創新能力不斷增強，科技進步貢獻率達到60%，在泥沙研究、壩工技術、水文監測預報預警、水資源配置等諸多領域處于國際領先水平。
二、黨領導下治水的基本經驗
中國共產黨領導人民的治水經驗彌足珍貴，對于推進新階段水利高質量發展，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程具有重要意義。
（一）必須堅持黨對水利工作的領導。水利是經濟社會發展的基礎性行業，是黨和國家事業發展大局的重要組成部分。黨中央歷來高度重視水利工作，新中國成立后，黨領導人民開展了氣壯山河的水利建設，取得了巨大的治水興水成就，一大批重大水利工程相繼建成并發揮效益，為經濟社會發展、人民安居樂業提供了重要保障。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。只有在中國共產黨領導和社會主義制度下，才能找到符合國情水情的治水興水道路，確保水利工作始終沿著正確方向前進。
（二）必須堅持以人民為中心。為人民謀幸福、為民族謀復興，是建黨百年始終不渝的初心和使命，也是黨領導下治水事業不變的追求。人民就是江山，共產黨打江山、守江山，守的是人民的心，為的是讓人民過上好日子。我們必須堅持以人民為中心的發展思想，牢記水利行業為人民造福的歷史使命，自覺站在人民立場，尊重人民的首創精神，下大力氣解決人民群眾最關心最直接最現實的涉水問題，以實實在在治水成效造福于民。
（三）必須堅持服務國家經濟社會發展大局。水是生存之本、文明之源，是經濟社會發展的重要支撐和基礎保障。不同歷史時期，針對國家宏觀需求和面臨的水問題，黨領導確定了不同的治水方略和重點，但其共同點都是為經濟社會發展創造穩定的環境和條件，服務經濟社會發展大局，保障國家重大戰略實施。進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，形成全國統一大市場和暢通的國內大循環，促進南北方協調發展，需要水資源的有力支撐。我們必須完整、準確、全面貫徹新發展理念，推動新階段水利高質量發展，以提升水安全保障能力為目標，大力提高水旱災害防御能力、水資源集約安全利用能力、水資源優化配置能力、大江大河大湖生態保護治理能力，更好支撐經濟高質量發展和國家重大戰略實施。
（四）必須堅持保障國家安全。建設防洪減災工程，最大程度減少人員傷亡和財產損失，事關人民生命財產安全；興修農田水利基礎設施，把14億多中國人的飯碗牢牢端在自己手中，事關糧食安全；提高城鄉供水能力和用水效率，推動經濟綠色發展，事關經濟安全；大力推進水土流失、水生態治理，提升生態系統質量和穩定性，事關生態安全。習近平總書記創新性提出總體國家安全觀，強調“水安全是涉及國家長治久安的大事”。我們必須站在全局高度認識國家安全，完善流域防洪工程體系，優化水資源配置戰略格局，大力推進農田水利建設，提升水資源涵養修復能力，打破水資源的瓶頸制約，守護好國家水安全。
（五）必須堅持遵循自然規律。從革命年代黨領導群眾在中央蘇區開展大規模的植樹運動以保護和利用有限的水利資源，到秉持可持續發展理念治理水污染、修復水生態，再到新時代實行山水林田湖草系統治理，認識自然規律、遵循自然規律是黨領導下治水事業的鮮明底色。習近平 總書記強調，“要做到人與自然和諧，天人合一，不要試圖征服老天爺”。我們必須堅持“人與自然是生命共同”的理念，準確把握治水的規律性，落實“十六字”治水思路，推動實現人水和諧共生。
（六）必須堅持問題導向。水資源時空分布極不均衡是我國的基本水情。針對不同歷史時期面臨的主要水問題，黨領導下的治水方針和治水思路不斷調整完善。習近平總書記反復強調，“要堅持問題導向，堅持底線思維，把問題作為研究制定政策的起點，把工作的著力點放在解決最突出的矛盾和問題上”。我們必須堅持問題導向，準確把握治水的階段性特征，增強破解水利改革發展深層次矛盾和問題的能力和水平，統籌解決好新老“水問題”。
（七）必須堅持底線思維。自古以來，防汛抗旱減災是治水的重大課題。建黨百年以來，黨領導下的治水事業始終秉持人民至上、生命至上的信念，始終將確保人民生命安全作為治水工作的底線。習近平總書記強調，要善于運用“底線思維”的方法，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，這樣才能有備無患、遇事不慌，增強自信，牢牢把握主動權。我們必須堅持底線思維，增強憂患意識和風險意識，落實好“兩個堅持、三個轉變”防災減災救災新理念，在工程建設和管理、水資源管理、水生態水環境治理中，對可能出現的極端情形進行科學分析研判，強化預報、預警、預演和預案措施，切實保障人民群眾生命財產安全。
（八）必須堅持改革創新。縱觀黨領導下的治水史，以創新促改革、以改革促發展是永恒的主線。帶有中國特色的河湖長制從地方探索實踐到全面部署實施并發揮巨大作用，充分彰顯出了制度創新的強大推動力。改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，改革開放只有進行時，沒有完成時，創新是改革開放的生命。我們必須堅持把改革創新作為發展的根本動力，加強頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協調性，打好改革“組合拳”，運用好政策創新“工具包”，通過改革創新推動新階段水利高質量發展。
（九）必須堅持科技驅動。科技是發展的利器。從黃河4年3次斷流到連續21年不斷流，從研究黃河水沙關系到小浪底調水調沙取得成功，科技發揮了關鍵作用。“國之重器”三峽工程創造了一百多項世界之最，依托的是自強不息、科技創新。關鍵核心技術是要不來、買不來、討不來的，只有把關鍵核心技術掌握在自己手中，才能從根本上保障國家經濟安全、國防安全和其他安全。我們必須大力發展水利科技，堅定不移走自主創新之路，不斷提升水利戰略科技力量，加快破解涉水領域的關鍵問題和科技難題，構建智慧水利體系，為水利現代化建設提供科技支撐。
（十）必須堅持體制機制法治管理。建章立制，不僅是壓實工作責任的重要做法，也是鞏固工作成效的有力抓手。通過構建水法規制度和水資源管理、河湖管理、工程管理的體制機制，促進各方面制度更加成熟更加定型，才能實現水利精細化、規范化、法治化管理。依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，推動水利高質量發展必須以健全的體制機制法治管理 為保障，深入推進水利重點領域和關鍵環節改革，加快破解制約水利發展的體制機制障礙，進一步完善水法規 系，不斷提升水利治理能力和水平，確保各項工作落地見效。
